[8]联邦德国《行政程序法》1976年5月25日通过，1997年1月1日修订。

但是，在裁量基准制定时，往往受到专门知识的影响，其结果是裁量基准不论是以间接或直接方式，都在事实上具有法律或行政法规的效力，被承认具有确定的法律效果，而且在许多个别案件上也印证了这种情况。作为中国行政法学研究和行政法治创新的重要课题，深入系统的研究裁量基准的效力问题已经成为科学合理的构建裁量基准制度的基础。

因为我们对于所谓的内部法与外部法的界分无法清楚的拿捏。十九世纪德国国家法及行政法学是将法的概念限定于国家与人民间所存在的关系，因此，裁量基准应排斥于法的概念之外。在制定裁量基准时，通常必须找到妥协点。不过，我们也可以从民主的视角，借助理性-功利理论来认识裁量基准的效力性质。[6]《行政诉讼法》第52条第1款规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。

在制定裁量基准的领域中，还有某些内容上的要件也是影响裁量基准效力的因素，比如行政机关（裁量基准的制定者）必须彻底弄清裁量基准将要调整的事实构成。文山县交警大队对此不服提出上诉，并认为根据《道路交通安全法》第90条的规定，对超速行驶不满50%的上限处罚为200元罚款，而近年来，文山县所发的交通事故，主要原因就是超速行驶，鉴于严峻的道路交通安全形势，文山县交警一直对超速行驶实施该上限处罚。但是，取得被调查对象的自发性协助实施行政调查的情形，则不在此限。

任意性调查无须苛求法律保留原则的适用，可以由行政法规授权。葡萄牙《行政程序法》[10]第86条规定：有权限作出决定的机关负责领导调查的进行，但有关组织法规内另有规定，或者另有特别规定，不在此限。第三，治安情报的收集、作成和发布。在美国，行政机关行使调查权力，不可避免地会影响被调查者或其他人的自由和利益。

但是，行政调查的权力性并不意味着行政调查具有强制性的实效保证手段。在拒绝行为，赋课刑罚、秩序罚时，当然需要相关法律依据，而赋课其他制裁时，是否也需要法律依据，这要个别、实质性地加以判断。

从行政法治的角度讲，这应当是规范行政调查权授予的方向。实际上，严格来说，这些规范性文件违背了《立法法》第8条，即关于限制人身自由的强制措施和处罚，只能由法律规定的立法保留原则。这种方式的优点在于不同行政领域的行政机关分别立法，针对性强，弊端在于无法满足所有领域不同行政机关的行政调查权的立法需求，而且可能会由于立法中的重叠或者空白，引发实践中不同领域的行政机关互相争夺或者互相推诿行政调查权的问题。转引自刘宗德：日本行政调查制度之研究，载《政大法学评论》第52期。

二是行政调查的全面性，行政机关应当全面、客观、公正地实施行政调查，搜集、获取与实现行政目的有关的信息，不受相对人请求和意愿的限制，也不受行政机关自身好恶和偏见的限制。行政调查不能违反授权法规定，只能在其限度内被允许。具体授权的缺乏，必将导致强制性调查权的空泛或膨胀，权力界限笼统模糊，严重影响公民权利。余凌云、陈钟华：韩国行政强制上的诸问题—对中国草拟之中的行政强制法的借鉴意义，载《中国人民公安大学学报》2003年第3期，第60页。

[1]强制性调查，是指相对人承担必须接受调查的法定义务，如果拒绝调查，行政机关可以采取强制力保证行政调查的实施。目前，我国尚无关于行政调查的专门立法，所以，对行政调查权的授予，采用的是上述第一种方式。

行政调查权的职权性表现在两个方面：一是，行政调查的主动性，是否实施行政调查以及行政调查的对象、方式、范围及顺序由行政机关依职权决定。关于行政即时强制权的概括授权与具体授权，德国行政法近来已经有条件地承认可以存在概括授权条款，即警察可以直接依据有关警察任务和职权的概括条款，采取必要的即时强制手段。

参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社2004年版，第329-378页。第一，法律保留原则尚未完全确立。至于行政调查权在行政机关系统内部不同层级之间的配置，法律鲜有涉及，行政法规略有涉及。参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社2004年版，第79-120页。本文认为，将此种划分依据定性为行政调查的强制性，并不十分准确且容易导致对于行政调查权力性的质疑，所以，本文采用行政调查的实效保证手段的依据。该学说由日本学者兼子仁教授首创，并得到了其他日本学者的接受及后来法院判例的承认。

奥地利《普通行政程序法》[9]第39条规定：……除行政法规另有规定外，官署应依职权进行之，并遵照本编之规定，决定调查程序之步骤。与行政调查权相比，行政处罚权、行政许可权、行政强制权等行政职权的授予都是在相应的专门立法中以规定其设定权的方式解决。

任意性调查只要行政机关具有组织法上的概括职权，就可以在取得相对人配合的情况下实施。目前，比较完整的规定主要有公安部近年来陆续颁布、施行的《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年8月24日施行）、《道路交通事故处理程序规定》（2009年1月1日施行）、《道路交通安全违法行为处理程序规定》（2009年4月1日施行）、《火灾事故调查规定》（2009年5月1日施行）等，从规范层级来看，这些规范性文件属于部门规章。

[15]任意性调查只要行政机关具有组织法上的概括职权，就可以在取得相对人配合的情况下施行。行政机关组织法是对行政职权的概括授予，因此，通过概括授予的行政调查权必然是抽象的、粗线条的。

如果行政调查权对于公民权利没有实质性影响，比如经过相对人同意实施的任意性调查，有行政机关组织法的概括授权就足够了。基本权利是指由宪法作为必要权利予以保障的公民权利，其中主要是宪法明确规定的公民权利。中国台湾地区学者和大陆地区部分学者也都认可复合强制调查的存在。当然，有一点必须强调，行政机关行使裁量性的行政调查权，必须遵守有关法律法规，具备合理性，为实现行政目的所必须。

这是我国目前采用的方式。[14]本文认为行政机关组织法与行政行为法在行政调查权的授予方面，各有作用。

[9]奥地利《普通行政程序法》1991年1月1日起生效。除此而外，对发现证据、嫌疑人线索以及一些查缉嫌疑人的侦查措施，如德国侦查实践中运用的对嫌疑人的长期监视、将相关数据输入数据库，以及日本侦查实践中采用的秘密侦查、跟踪等措施，都可以纳入概括授权的范围。

行政调查的职权性已经为世界各国的行政程序法所明确：联邦德国《行政程序法》[8]第24条规定：行政机关依职权调查事实。……基本权利原则要求，全面保护公民的自由和财产，并且—与法律保留或者范围保留相应—只能通过或者根据法律加以限制。

[4]在日本，行政调查时，为排除相对人的抵抗，行使实际力量，需要有法律根据，这是不言而喻的。然而，这些规范性文件的层级过低，作为强制性调查权的依据太过牵强。具体授权在权力行使的对象、目的、方式方法、程序等方面的明确性，应是侦查授权的主要方式。[11]参见许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社1991年版，第307页。

所以，强制性调查必须严格适用法律保留原则。[12]参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2005年版，第259页。

行政机关对在其管辖范围的声明或申请，不得以认为其实际上不允许或不成立而拒绝受理。【摘要】规范行政调查权的授予，应当考虑我国的行政法治现实，以类型化为基础，区别任意性调查与强制性调查，主要解决法律保留原则的适用问题和概括授权与具体授权问题。

规章可以在不违反法律、法规的前提下，对法律、法规设定的行政调查权作出具体化规定。其二，制定行政调查基本法，以行政调查设定权来规范行政调查权的授予，明确规定行政调查权由法律、行政法规、地方性法规设定，强制性调查权，特别是对于人身、住宅、生产场所、营业场所的强制性检查权，严格适用法律保留原则，只能由法律设定。